Presentación del Señor Paul Trápido, BID Washington.


IMPUESTO PREDIAL Y ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL

Edgardo Mosqueira - Consultor
Paul Trápido - Funcionario del BID


Paul Trápido

El primer comentario de mi  exposición es sobre lo que se me pidió en cuanto al enfoque, que la  presentación tuviera como objetivo el árbol y no el bosque. Al respecto creo conveniente hacer una reflexión, también tenemos que cuidarnos de que el árbol no nos caiga encima.

Desde la óptica del banco y de sus  funcionarios, su responsabilidad en la preparación y diseño de  proyectos es que sean exitosos no solo en su ejecución, sino también en la generación de recursos para sostenerse y pagar el financiamiento otorgado para la ejecución y operación del proyecto. Preparar y poner en ejecución proyectos de registro y catastro genera, de entrada, el dilema de su sostenibilidad. Para la modernización de la regularización de tenencia de muchas propiedades que carecen de formalidad legal debe considerarse y resolverse, desde la formulación del proyecto, el gran dilema de cómo se va financiar el mantenimiento del catastro en el futuro, después de haber gastado o invertido cuantiosos recursos en su ejecución.

Si bien es cierto que nos interesa hablar del impuesto predial, yo creo que la preocupación en el caso del problema que nos interesa abordar en esta presentación, es como la administración territorial consigue con el  catastro una fuente de ingresos que garantice no solo la sostenibilidad del proyecto, si no también la generación de recursos adicionales para impulsar el desarrollo de los municipios y enfrentar el problema de erradicación de la pobreza.

Este tema nos parece muy puntual en el desarrollo de la región en este momento, debido a que efectivamente el gran compromiso de organismos como el BID y otros de esta índole, es abogar por la reducción de la pobreza, y  la pobreza se manifiesta con mayor crudeza en el ámbito municipal. Es un problema que deben de encarar los gobiernos locales en sus correspondientes jurisdicciones y no en el nivel de gobierno central. En estas circunstancias, la preocupación del Banco es buscar como podemos impulsar, mediante proyectos de descentralización y apoyo a los municipios, acciones que puedan conducir a aliviar la situación de pobreza en las áreas rurales, donde la situación es particulamente aguda. Simultáneamente tenemos que encarar otro frente, como todos ustedes conocen, se está trabajando en el proceso de integración económica en Centroamérica en  el marco del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y en el próximo proceso del ALCA. Esto  tiene un impacto muy importante en cuanto a  presión fiscal para los gobiernos, en el sentido de que desaparece  una de las principales fuentes de ingresos para el fisco, como lo ha sido la recaudación por concepto de impuestos al comercio internacional que se va reduciendo aceleradamente en ese marco; y, eso a la vez entra en conflicto con las presiones generadas por los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional sobre el manejo del gasto público, que   repercute en el proceso de descentralización y municipalización en el sentido de que se está reduciendo la fuente de recursos nacionales y, a la vez,  hay déficit fiscales que están conduciendo a problemas  macro económicos que tienen que ser atendidos.

Ante esta situación cobra importancia la introducción de un impuesto predial apoyado en un catastro y registro que mejore la situación potencial para la recolección de  impuestos. Este es un aspecto importante a  considerar en el marco de las reformas o la modernización tributaria de la región. Este es nuestro tercer tema, señalar que en esta materia se ha estado produciendo un enorme cambio tecnológico en los últimos diez años. El Sistema de Posicionamiento Global, GPS, y la revolución  informática en cuanto a micro difusión, han reducido mucho el costo de acceso a las tecnologías para el desarrollo, mantenimiento, y difusión de la información catastral. Pasamos a la próxima lámina por favor. Sin embargo, los aspectos  positivos que acabo de citar se enfrentan al  reto que  señalé al principio, que si nos descuidamos el árbol nos puede caer encima. Si no hay una preocupación adecuada sobre el proceso catastral, este se puede convertir  en un ejercicio que en 5 o 10 años acumule una gran inversión que desemboque en esfuerzos de catastro y registro y regularización de propiedad que terminen sin tener la misma validez jurídica de seguridad por su falta de mantenimiento.

Lo expuesto indica que deben considerarse  varios retos. Primero la mayor presión fiscal exige la creación del catastro como herramienta de generación de ingresos. Segundo, es indispensable  el mantenimiento catastral adecuado; al respecto,  hice la reflexión de que la inversión pública a nivel municipal también es un beneficio que se aprovecha mejor con el manejo adecuado del catastro en su calidad de herramienta para propósitos impositivos; y como tercer punto, mencionaba que mantener la seguridad jurídica de los derechos de propiedad, es el factor fundamental para que exista inversión privada, es decir, si no se mantiene adecuadamente el catastro se pierde la credibilidad en el mismo, debido a que la seguridad jurídica del registro estaría desactualizada, y deja de ser la garantía que motive la inversión privada.

Para apoyar la introducción de un catastro moderno, deben tenerse en cuenta los retos mencionados. Para que el interés en el catastro actualizado se mantenga, se tienen que conocer y aprovechar todos sus beneficios. Además de ser instrumento para incrementar la recaudación fiscal y de garantizar la seguridad registral de la propiedad privada para motivar la inversión, el catastro también es herramienta de soporte para la administración territorial si se persigue el manejo económicamente eficiente del territorio para  obtener un mecanismo que apoya la participación en el uso del catastro con fines de facilitar decisiones de inversión pública y privada y de gestión del patrimonio territorial del municipio para inducir y acelerar su desarrollo.

Pasamos a la próxima lámina. Preocupados por el problema que vemos en la sostenibilidad  y el uso del catastro, nos trasladamos al tema de cómo lograr en el futuro mantener la viabilidad técnica y financiera de los catastros. Este es un tema que estamos apoyando en el Banco mediante un proceso de reuniones y grupos de trabajo, para el cual hemos tenido en FEMICA un apoyo muy fuerte, al haber contado con su colaboración en éste y otros temas en el evento realizado hace dos meses en Tegucigalpa, que abordó la administración territorial en  los municipios de Centroamérica, y quisiera que mi colega Edgardo Mosqueira nos presente los comentarios sobre esa conferencia porque queremos dejar con ustedes la idea de que este es un trabajo en marcha, una preocupación permanente sobre temas que estamos evaluando y mejorando continuamente, por tanto, nos parece que es muy importante compartir con ustedes las recomendaciones de Tegucigalpa.


Edgardo Mosqueira

Bueno como dice Paúl, hace exactamente dos meses en Tegucigalpa se realizo una de las reuniones de la Red de Legisladores organizada por FEMICA. El objetivo principal fue estudiar, analizar y evaluar todos los temas relacionados con la administración territorial.  Se sacaron algunas conclusiones que quiero pasar a reseñar muy rápidamente, debido a que la actual conferencia guarda conexión con la anterior. La primera de las conclusiones es que el acceso y la tenencia informal de la tierra se ha venido imponiendo en Centroamérica básicamente por que el costo del acceso a la tierra mediante vías formales es mucho mayor que el de las vías informales. Las cifras indican que en el caso de Honduras, por ejemplo, el 60% de los predios urbanos se encuentran en situación de tenencia informal y, en el ámbito rural, fácilmente  podemos llegar hasta cifras del 80%. En todo caso, aun cuando las cifras varían mas o menos en Centroamérica, estas estarán siempre por encima del 50%. Esto tiene una implicancia muy fuerte en el tema de administración territorial. La inexistencia de propiedad formal implica que no existen sistemas de información sobre la tierra, como los catastros, los registros de la propiedad, y sistemas de información geográfica; o que los sistemas existentes cubren un universo limitado respecto del total y que, en este caso, la ausencia de registros sistematizados indica que porciones apreciables del territorio carecen de registro formal y que el sector informal de propietarios están impidiendo tener el conocimiento personalizado del territorio como patrimonio y, de paso, también están impidiendo que los gobiernos nacional y municipales pueden desarrollar sistemas de fiscalización y recaudación tributaria que sean eficientes y que tengan una cobertura integral, además, impiden realizar el control del uso del suelo y la planificación y desarrollo territorial. El desconocimiento del territorio implica también dificultades para la provisión de servicios públicos en áreas donde la presión demográfica los demanda y conocer la situación territorial para planificar y priorizar adecuadamente la infraestructura y promover el desarrollo.

Dentro de las conclusiones de Tegucigalpa habían algunas relacionadas con el tema de cuales eran las mejores políticas en materia de establecer marcos legales para la regularización de la propiedad de la tierra. El consenso recogido fue que uno de los primeros temas debe ser la coordinación de todos los proyectos vinculados a la regularización de la propiedad,  los proyectos de catastro y  los esfuerzos para el registro de predios. Mas que una simple relación, es necesario asignar la dirección de los esfuerzos de organización, instrumentación  y regulación a una sola entidad donde tienen que relacionarse de manera preferencial asignando su dirección, organización y regulación a una sola entidad y  realizar la ejecución a través de los gobiernos municipales.

Sucede  que en Centroamérica hay grandes inversiones en materia de las tres áreas referidas y, muchas veces, dichas inversiones no conversan entre sí. Hay proyectos de catastros municipales financiados por una agencia de cooperación o un banco multilateral, y hay proyectos de registro de titulación financiados por otra entidad, éstas nunca se vinculan y, al final, muchas veces sus acciones no solamente se sobre ponen si no que se duplican.

  Otra política importante es la de simplificar los procedimientos para regularizar la propiedad. Uno de los criterios principales tiene que ser la simplificación de los trámites y otro la reducción de los costos de transacción. Hemos insistido en que el acceso a la propiedad y a la tierra de manera informal se produce justamente porque los costos de la formalización son sumamente altos, entonces, una política importante es reducir esos costos. El tercer aspecto a tener en cuenta es el costo y complejidad de la tecnología a utilizarse. Debe buscarse que sea accesible en cuanto a costo y técnicamente fácil de aplicar por  al país que la adquiere. Hay muchas experiencias frustradas de proyectos de catastro y proyectos de registro en los últimos treinta años; algunos países han adquirido tecnologías probablemente exageradas para sus necesidades, y estos proyectos no han sido sostenibles en el tiempo por el costo que representa mantener esas tecnologías, por lo tanto, para decirlo de manera simple, si necesitamos desplazarnos de un lugar a otro lo podemos hacerlo en un Mercedes Benz o lo podemos hacer en un Volkswagen.  En el caso de nuestros países, con recursos limitados, es mejor utilizar el Volkswagen que el Mercedes Benz.

Otro de los temas importantes es que todos estos mecanismos o proyectos de regularización, catastro y registro tienen que contar con sistemas adecuados de solución de conflictos. Uno de los elementos más importantes en estos segmentos informales, es la existencia de gran cantidad de conflictos para definir quien es propietario y de que. Solamente en el caso de Nicaragua tenemos de que hay un conjunto de jueces nombrados especialmente para ver conflictos de la tierra. La mayor cantidad de conflictos que se generan en Nicaragua hoy en día, están relacionados con problemas de tierra.

También figuran entre los temas importantes de política el empleo de mecanismos de participación y control social. ¿Porqué son necesarios? Porque lo que se ha evidenciado en proyectos de esta naturaleza en otros lugares del mundo, como en el caso del proyecto de titulación, registro y catastro de Tailandia, financiado por el Banco Mundial, o el caso del proyecto de titulación urbana y rural en el Perú, es que la participación de las organizaciones de base corta de manera radical la posibilidad  de que se produzcan actos de corrupción, de que se produzcan ineficiencias en estos procesos, y finalmente, estos procesos deben tener una herramienta que permita no solo el ordenamiento territorial y la regularización de la propiedad, sino de que se recabe y se sistematice información útil para las personas que ocupan la tierra, información para el mercado y para la gestión pública. Paúl Trápido va hablar sobre el tema más adelante.

Respecto a políticas sobre sistemas de información geográfica y ordenamiento territorial, también hubo algunas conclusiones importantes en la reunión de Honduras. La primera de ellas era que los planes  y regulaciones territoriales deben ser producto de una discusión pública y transparente, que permitan incorporar las proyecciones de desarrollo de los inversionistas y que tomen en cuenta la realidad como es y no como se piensa que debe ser. Para ilustrar el caso conviene mencionar lo que ocurre con municipios que tienen planes de desarrollo y ordenamiento territorial, pero estos planes de desarrollo, cuando uno los analiza no tienen nada que ver con lo que esta ocurriendo en la calle; probablemente ciertas zonas fueron previstas para desarrollo industrial, pero están llenas de viviendas o lo contrario. Entonces,  esto ocurre usualmente porque la preparación de estos planes  ha sido un ejercicio de gabinete en donde se reúnen cinco funcionarios  y deciden como va crecer la ciudad. Resulta que la ciudad crece en función de fuerzas totalmente diferentes a las que los planificadores han venido imaginando, por eso es necesario establecer un proceso participativo, donde los inversionistas manifiesten donde quieren desarrollar vivienda, donde quieren desarrollar industria y, en función obviamente a las prioridades de todos los interesados, incluyendo a las autoridades  municipales, se pueden definir planes mucho mas razonables y viables.

En todo caso es indispensable tomar en consideración a los sistemas de información municipales. Por precarios que sean o parezcan, es necesario que los esfuerzos municipales de informatización se integren a los esfuerzos nacionales públicos y privados. Muchas veces hay esfuerzos dispersos en cada país que por desconocimiento no se utilizan. En otros casos la información  generada por cada municipio, respecto a su territorio, no es compatible con la información que tienen los organismos y sistemas de información nacionales y, en este caso, los interesados pierden la oportunidad de compartir información, esfuerzos, tiempo y recursos incurriéndose en costos innecesarios. Los sistemas de información son indispensables en el mundo moderno y, si estos sistemas son de calidad, pueden ser auto financiables en cada uno de los eslabones de la cadena o etapas del proceso de generar información para las personas y entidades que la necesita. Los sistemas de catastro y sistemas de información geográfica, son candidatos ideales para autofinanciar su auto sostenibilidad, especialmente cuando estos sistemas se han establecido con recursos de endeudamiento público.  

El otro tema fundamental fue contar con normas de ordenamiento territorial. Muchos municipios no las tienen y ese es un tema crucial para establecer las reglas del juego de cómo va crecer el territorio y como formular  los planes de desarrollo urbano y rural que el municipio pretende ejecutar. Por principio, deben ser coherentes con la realidad y diseñarse mediante procedimiento participativos que recojan la dinámica de crecimiento de la ciudad y del campo. Sucede que en muchos casos estos planes de desarrollo urbano y rural dicen hacia donde deben ir las grandes vías del crecimiento de la ciudad, o como se debe habilitar tierras para la agricultura. Muchas de estas propuestas, como decía al principio, están alejadas de las fuerzas del mercado o de la realidad social, por eso es importante que estos procesos no sean ejercicios circunscritos al ámbito municipal, sino que involucren a la sociedad en su definiciones de políticas y planes.

Se hizo una encuesta en Tegucigalpa donde la mayoría de los encuestados eran representantes de gobiernos locales, alcaldes, etc., y se listaron una serie de temas con el fin de saber cuales eran las prioridades municipales. Quedo claro que el tema prioritario para los municipios de Centroamérica, es el tema del ordenamiento y la planificación territorial para la gestión municipal, entendido este ordenamiento y su correspondiente planificación como una herramienta que permite hacer la gestión mucho más eficiente. Los otros dos temas que fueron priorizados fueron el uso de un sistema de información geográfica para la planificación y gestión municipal y estudiar las experiencias en desarrollo e integración en programas de titulación, registro y catastro.

Hemos querido mostrar muy rápidamente como el catastro y los sistemas de información geográfica son útiles para una serie de cuestiones vinculadas con la gestión municipal. La agenda de Tegucigalpa va orientada en esa dirección. Paúl terminará con la presentación y explicará que existen otras alternativas de sistema de información que unidos a los sistemas catastrales y de información geográfica, permiten generar mucha información para el mercado y conseguir financiamiento para este tipo de operaciones, los dejo con Paúl.


Paúl Trápido

Regresando a la preocupación por la sostenibilidad del catastro, se estan considerando esquemas alternativos para instalarlos con fines lucrativos. Existe la posibilidad de avanzar en esquemas de concesiones del catastro, para el caso se piensa en ampliar su cobertura e incluir hasta un sistema de información socioeconómica que, a nuestro juicio, plantea una alternativa que incluye la venta o prestación de servicios que cubran la instalación, mantenimiento y modernización constante del catastro. En otras palabras, ante la falta de recursos de inversión, la concesión del desarrollo del catastro al sector privado es una solución viable. Para ello se requieren una serie de condiciones, especificaciones técnicas, garantías y formalizaciones para garantizar eficiencia y permanencia en la prestación de los servicios, es decir, formulara términos de referencia claros para quien recibe la concesión, para que otorga la concesión, para la entidad reguladora de la concesión y para la instancia que tenga que ver con los conflictos que surjan durante la prestación de los servicios del catastro. Se requiere dar confianza a los inversionistas sobre la confiabilidad de la información, en manejo de la concesión para la administración territorial por el concesionario. El costo de la elaboración del catastro puede llegar a ser parte de los costos de inversión del concesionario para no generar mayor peso en la deuda del municipio o del país. Aquí nos referimos que a futuro debería introducirse esquemas (que en vez de crear endeudamiento permite que) de inversión atractivos para el concesionario en cuanto a rentabilidad y seguridad empresarial ante intervenciones del Estado, que pasaría a ser cliente y usuario de los servicios catastrales, registros de la propiedad e información territorial, e información socioeconómica. Eventualmente se podría incluir los servicios de recaudación del impuesto inmobiliario.

Existen sutilizas que podrían hacer atractiva la concesión del catastro para el eventual concesionario. Si se relaciona lo que ya es el número parcelario único que contiene una la escritura, con el mapa catastral y estos datos se vinculan a la información que contiene la cédula de la persona que es propietario, estos datos se pueden asociar, por ejemplo, con la matricula de un vehículo y esto permite ver en una área de la ciudad quienes son propietarios de los vehículos,  inclusive de que marca son y esa información utilizarla para la administración de ventas de una marca de carros. Esta información es posible suministrarla y consecuentemente venderla a quien la necesite. Por ejemplo, los datos catastrales pueden ser información que estarían dispuestos a pagar los que tengan intereses inmobiliarios como las empresas constructoras. Otro ejemplo sería un servicio al sector público, identificando a usuarios de los servicios públicos con el fin de recaudar las tasas de servicios respectivas como recolección de basura, agua, alumbrado público. De igual manera se pueden enumerar aplicaciones técnicas útiles para el desarrollo del mercado y los negocios.

En otras palabras, la concesión de los servicios catastrales puede ser atractiva para inversionistas privados, siempre que el sistema incorpore información económica relevante. La información económica agregada a los catastros puede contar con información para promover las ventajas competitivas y oportunidades de inversión y mejorar la competitividad en los ámbitos local y regional. Aquí sin entrar en mayor detalle, también vemos en este esquema como muy importante desde la óptica de promover la competitividad de regiones que están buscando alternativas para su desarrollo.