Respuestas del Señor Diego Alfonso Erba del Instituto Lincoln, USA.

Pregunta 1 (SIG)

Qué factores considera deben ser tomados en cuenta para la creación de un Sistema de Información Geográfico como base en el establecimiento de un proceso de inventario e información de todo tipo de actividades que se desarrollen en el área territorial vinculados con la Gestión Pública Local, tomando en consideración las condiciones y situación actual del proceso administrativo, técnico y operativo de los Gobiernos Locales como administradores autónomos de este proceso?

La pregunta es extensa pero está bien formulada. Me permito iniciar la respuesta con una definición y su comentario.
Los sistemas de información Geográfica - SIG, son herramientas auxiliares que permiten parametrizar modelos de planeamiento y visualizar los datos de forma gráfica o cartográfica, siendo estos últimos de más fácil comprensión que las Tablas o Informes de texto. Cuando un SIG se usa para administrar Datos Catastrales, generalmente se denomina Sistema de Información Territorial - SIT, encontrándose entre sus funciones principales las de integrar datos cartográficos y censales a partir de los cuales se puedan generen las informaciones necesarias para la tomada de decisiones.
En la definición destaco la palabra herramienta pues es bastante común encontrar en Latinoamérica que los administradores (e inclusive los técnicos que desarrollan actividades en el área de información territorial!) traten como sinónimos al Catastro y a los SIG, considerando inclusive que la adquisición de un sistema resuelve el problema catastral lo cual, desde mi punto de vista, no es verdadero.
Dentro de la estructura polivalente o multifinalitaria que actualmente se da (o mejor dicho, que se pretende dar!) a los Catastros Territoriales, los SIT son muy apropiados para relacionar datos provenientes de fuentes diversas administrados por medio de capas (layers), lo cual facilita su organización, mantenimiento y distribución.
Cada una de esas capas corresponde a una temática, pero la base de todo es la carta catastral pues en ella que están representadas las unidades mínimas del territorio cuales son los inmuebles.
Elaborar cada capa requiere profesionales especializados en el área en cuestión y el uso de diferentes recursos (en algunos casos censos, en otros uso de aerofotografías o de imágenes satelitales, etc.) y en el contexto latinoamericano de limitación de recursos financieros y humanos, pensar en la implementación de un SIG en cada municipio me parece muy arriesgado. El problema no radica en el software ni en el hardware, pero sí en el peopleware, es decir en el elemento humano que lo maneje con pericia.
Esto no significa que soy contrario a la descentralización, la cual inclusive está contemplada en las Constituciones de gran parte de los países, sino que este proceso debe ser analizado con cautela y su discusión es más amplia de lo que podría explicitar en este pequeño espacio.
Para definir mejor mi posición coloco un ejemplo: si lo que queremos es mejorar la recaudación del impuesto predial (territorial), ciertamente los municipios deben encargarse de hacer estudios del mercado de inmuebles para mantener actualizados los valores catastrales. Los mismos municipios deberían también (por la proximidad física) encargarse de distribuir las boletas del pago del impuesto y de definir el destino de la recaudación a través de planeamiento integrado, pero esto no significa que deban tener un equipo de técnicos para el manejo de SU sistema de información propio y de la cartografía que represente solamente su territorio (inclusive porque es común encontrar municipios cuyos mapas no coinciden con los de sus vecinos).
Es importante destacar que (como queda claro en las respuestas siguientes) la multifinalidad se consigue con la desconcentración del catastro (que no es lo mismo que descentralización).
Grandes inversiones se han hecho en numerosos municipios latinoamericanos en la adquisición de sofisticados equipos y aplicativos así como en el desarrollo de proyectos piloto que no han pasado de ese nivel y quedaron como un "elefante blanco" detenidos en el tiempo y en alguna secretaria municipal sin que se perciba su real aplicación. Proyectos que fueron "de ninguna parte" a "ningún lugar" son los que me preocupan, pero no sólo por lo que dejan de aportar en el municipio donde se implementan, sino porque son un mal ejemplo para otros municipios cuyos administradores acaban concluyendo que "no vale la pena invertir en catastro ni en sistemas de información".

Pregunta 2 (MAPAS)

¿Cuáles considera usted que son los factores principales por los cuales los Gobiernos Locales no utilizan la generación de mapas temáticos para uso multiutilitario dentro de su gestión, y qué acciones recomienda tomar en cuenta para que el uso de esta herramienta se utilice en su máxima dimensión?

Esta pregunta se conecta con la anterior.
Gran parte de los gobiernos locales no genera mapas temáticos porque los datos con qua cuenta son incompletos o están dispersos y/o referidos a bases cartográficas que no coinciden en escala ni en sistema de proyección cartográfica, lo cual torna el relacionamiento extremamente complicado (inclusive imposible en muchos casos).
Desde mi punto de vista, las citadas dificultades provienen de dos factores: el tecnológico y el cultural.
En el ámbito tecnológico muchos municipios ni siquiera consiguen articularse internamente, es decir, tienen dificultad para que sus propias organismos (Secretarias, Direcciones o como se denominen) compartan los datos por falta de una base común (esto NO significa que deben esos datos deben estar en una misma computadora) y por falta de identificadores comunes de los inmuebles (en este punto es el Catastro quien falla pues debería realmente asumir la responsabilidad de otorgar una Nomenclatura para cada unidad). Pero si la falta de coordinación es evidente dentro del propio municipio, es posible imaginar cuanto menos probable es encontrar buenos ejemplos de articulación de acciones entre los organismos públicos y las empresas prestadoras de servicios tales como agua, energía eléctrica, teléfonos, etc., muchas de las cuales han sido privatizadas y cuentan con sus propios sistemas de información desconectados del Catastro Municipal.

Se suma al problema tecnológico el cultural. Sin hacer un análisis antropológico de "porque somos así en Latinoamérica" es mucho más común de lo que nuestras instituciones necesitan que cada uno conserve "sus" datos como si fuesen un tesoro particular. En realidad datos son un tesoro, pero para ser compartido!
Es tan común e irritante ver como se duplican (y algunas veces se multiplican) levantamientos aerofotogramétricos, compra de imágenes satelitares, censos de los mas variados y tantas otras iniciativas sin un planeamiento conjunto por parte (una vez mas!) de los organismos municipales y empresas de servicios.
Si las instituciones continúan sin conversar entre sí persistirá el despilfarro de recursos, la pérdida de tiempo y la generación de malos ejemplos para aquellos que "están queriendo hacer algo para mejorar".
Felizmente en Latinoamérica encontramos numerosos casos en que la deseada integración ocurre y las ventajas son enormes para todos.
Es hora de sentar en la misma mesa a los generadores y usuarios de datos referidos al territorio para que se aliñen inquietudes, necesidades y recursos en el mismo sentido.

Pregunta 3 (TITULACION DE TIERRAS)

Para el establecimiento de un proceso exitoso de titulación de tierras por país es necesario apoyarse en una serie de plataformas primarias, dentro de las que podemos mencionar: inventario de tierras; caracterización de tierras; definición de usos de la tierra en función de su vocación y uso potencial.
¿Qué líneas de políticas estatales cree que deben establecerse como premisas en este proceso de planificación de ordenamiento territorial?

La respuesta está contemplada en la correspondiente a la Pregunta 5.

Pregunta 4 (CATASTRO)

¿Cuáles deben ser las premisas a considerar en la vinculación de un sistema catastral y el establecimiento de una política de ordenamiento territorial, partiendo del principio que la ubicación y localización de las diferentes unidades fisiográficas se administren por la vocación y uso potencial del suelo?

La pregunta se refiere a "Unidades Fisiográficas y su administración por uso potencial", pero siendo que Unidades Fisiográficas son Unidades Naturales de Planeamiento (como también lo es una Cuenca Hidrográfica, por ejemplo) que no respetan los límites establecidos por el hombre (como son los municipales), entiendo que se ha querido referir a los inmuebles registrados en el catastro y responderé en ese sentido.

En segunda instancia considero importante aclarar que la interpretación de Ordenamiento Territorial no es la igual en todos los países e inclusive entre grupos de profesionales que pertenecen a un mismo país, por lo tanto defino una base para mi respuesta.
En Argentina los profesionales habilitados para desarrollar actividades catastrales son los Ingenieros Agrimensores y un concepto bastante común entre ellos dice que "el territorio está ordenado si hay paz social", es decir, si no hay conflicto entre linderos porque los límites están bien definidos, si no hay superposición de títulos de propiedad, si cada inmueble está bien valuado (esto no significa que su valor catastral coincida con el de mercado (lo cual sería deseable), sino que todos los inmuebles estén "alejados" uniformemente de ese valor para que el impuesto sea equitativo). Siguiendo esta filosofía es evidente el rol del catastro en el ordenamiento territorial y en el desarrollo de políticas orientadas a conseguirlo.
Sin un catastro que defina la forma, dimensiones y ubicación de los inmuebles (Catastro Físico), su valor (Catastro Económico) y la relación legal del mismo con una persona física o jurídica (Catastro Jurídico) es difícil pensar en Administración Territorial...

Hecha estas aclaraciones, vamos a la respuesta.
Como acabamos de ver, el catastro debería mostrar la realidad territorial del municipio, considerando los 3 aspectos de cada inmueble, el físico, el geométrico y el jurídico, lo cual, no obstante, no es suficiente para determinar el uso potencial del mismo pues para eso es necesario hacer análisis económicas y espaciales. Es decir, los grupos financieros y de planeamiento (dentro del cual debe haber algún profesional del área social y ambiental) del municipio, debería tomar decisiones y definir esos usos.
En este momento es muy importante que se comprenda que desde que un nuevo uso se autoriza, los valores de los inmuebles cambian de forma bastante abrupta lo cual normalmente es desconsiderado por "la ciudad".
Vamos a un ejemplo. Si vivo en una zona residencial y la administración municipal decide cambiar el uso a comercial, ciertamente el valor de mi inmueble aumenta inmediatamente (pues el valor del suelo urbano depende de lo que se puede hacer con él!, como dicen los españoles, "el suelo es lo que el vuelo"). Surge entonces una plusvalía (incremento de valor) que en grande medida pertenece a la ciudad, a la comunidad, y no al propietario que no ha hecho NADA para que ese valor se incremente.
Este es uno de los puntos que más se trabaja en el Lincoln Institute of Land Policy -LILP, la captura de Plusvalías para el financiamiento de las ciudades latinoamericanas (para mayores informaciones sobre Recuperación de Plusvalías, consultar la página del Programa para América Latina y el Caribe del LILP, http://www.lincolninst.edu/pubs/landlines-spanish.asp).

En estos momentos estamos desarrollando estudios para determinar como el catastro debería ser organizado para que los administradores consigan visualizar los incrementos de valor que se producen por decisiones administrativas (como las que acabo de comentar), de inversiones públicas y privadas, y decidan como recuperarlas. En estos dos últimos párrafos se responde la pregunta, es decir la vinculación del catastro con el ordenamiento territorial y el planeamiento de la ciudad.

Pregunta 5 (CONFLICTO DE TIERRAS)

Los conflictos de la tierra se agudizan, entre otras razones, por la
inexistencia de un sistema catastral, inadecuado registro de la propiedad y jurisdicción agraria.
¿Qué elementos básicos estima deben preverse en el establecimiento de un sistema de registro de titulación de tierras que permita impulsar el
ordenamiento del territorio y adecuado registro de la propiedad, tomando en cuenta la serie de conflictos de tierra que presentan los países centroamericanos?

Siendo que mi experiencia con países centroamericanos aún es bastante incipiente (en el LILP acabamos de iniciar un Programa de Educación sobre Catastro bastante ambicioso en la región), continuaré haciendo referencia a Latinoamérica como un todo, lo cual no me parece inapropiado pues los problemas en este punto son bastante similares.
En los últimos años grandes proyectos se han desarrollado con el objetivo de "titular", es decir generar títulos de propiedad a los "sin tierra" o a los "asentados o favelados", con la justificativa de dar seguridad a en la tenencia de la tierra e integrar los inmuebles ocupados o invadidos al mercado formal. Ciertamente la obra de Hernando de Soto ha inspirado a los administradores en ese camino, el cual es bastante mas tortuoso de los que se originalmente se pensaba (justamente en esa tortuosidad desconsiderada radica gran parte de los fracasos).

Sinceramente no creo que "...los conflictos se agudizan por la inexistencia de un catastro y de un registro inadecuado..." como se plantea en la pregunta. Los conflictos se agudizan porque los administradores insisten en desarrollar políticas curativas y no preventivas en los denominados asentamientos irregulares, siendo las primeras inclusive mucho mas onerosas!
Los programas no han resuelto todos los problemas en parte por una cuestión temporal que es comprensible (falta tiempo para su completa implementación), pero en muchos de ellos ha habido errores conceptuales al fijar como mayor objetivo la titulación antes de la integración de las áreas y de sus ocupantes a la ciudad y a la sociedad "formal".

En este sentido el pecado "catastral" (cometido por los catastros) de grande parte de los países de la región es considerar a los inmuebles ocupados por los asentamientos irregulares como si fuesen un vacío, un polígono en blanco, cerrando los ojos para su vida interior donde ocurren movimientos sociales, comercio de casas, prestación de servicios de agua y luz, etc., sin que nadie pague impuestos, ni respete las normas urbanísticas ni ambientales. En este punto el catastro sí falla, se omite y debe redimirse mediante la incorporación de los datos referentes a los asentamientos para poder así colaborar efectivamente con el proceso de toma de decisiones.

Pregunta 6 (INCENTIVOS ECONOMICOS)

¿Cree usted que el inventario y registro de tierras en función de su vocación y uso potencial debe ir acompañado de una línea de política de incentivos económicos?. Sería interesante conocer sus razones.

Si "incentivos económicos" se refiere a, por ejemplo, eximir el pago de impuestos a la propiedad para traer inversiones externas, soy contra. Creo que todos deben contribuir para que las ciudades comiencen a financiarse. Cuando digo todos digo TODOS, inclusive los poseedores que ocupan de forma irregular áreas urbanas.
No voy a extenderme mas en esta cuestión pues creo haber sido suficientemente claro en el primer párrafo. Como acabo de manifestar, no me gusta hablar de incentivos a costa de la ciudad.