Olman Rojas. Costa Rica. Coordinador Componente Tres Programa Registro Catastro. Préstamo de Cooperación Técnica 1284/OC-CR/ BID

Gracias por tomarnos en cuenta. Disculpen por no participar ayer pero estaba en el interior del país.

Pregunta 1 (GIS)

Qué factores considera deben ser tomados en cuenta para la creación de un Sistema de Información Geográfico como base en el establecimiento de un proceso de inventario e información de todo tipo de actividades que se desarrollen en el área territorial vinculados con la Gestión Pública Local, tomando en consideración las condiciones y situación actual del proceso administrativo, técnico y operativo de los Gobiernos Locales como administradores autónomos de este proceso.

Respuesta.

El desarrollo de Sistemas de Información Geográfica (SIG), como cualquier otro tipo de sistema de software, es una tarea compleja que requiere la habilidad de dominar un amplio espectro de tareas, ejecutadas en forma conjunta por un número de personas con diferentes habilidades. El seguimiento de un proceso de desarrollo bien organizado, centrado en los conceptos de modelado apropiados, es esencial para dominar la complejidad inherente en tal tipo de desarrollo.

Tratar el desarrollo de un SIG como un proyecto de desarrollo de software facilitará el cumplimiento de plazos y la garantía de la calidad del sistema. En concreto, la aplicación continuada de metodologías formales de desarrollo conducirá a la mejora del sistema, tanto en lo que se refiere al diseño inicial como a los sucesivos rediseños.

Metodología de desarrollo

Con el fin de ilustrar la pregunta se toma como base una reciente consultoría que se llevo a cabo precisamente para diseñar un SIG, la cual a su vez acogió la metodología para el desarrollo de proyectos SIG, propuesta por Antenucci [Antenucci, 1991]. Dicha metodología está compuesta por un conjunto de fases generales las cuáles a su vez, se dividen en una serie de actividades específicas requeridas para cumplir con cada una de las etapas del desarrollo del SIG.

1. Conceptualización

La etapa de conceptualización es la actividad en que el diseñador recolecta y formaliza la información esencial sobre el dominio del sistema y funciones esperadas. El insumo de esta etapa es el conjunto de requerimientos de la municipalidad que motivan el desarrollo del sistema y toda la información disponible en el contexto técnico, organizacional y administrativo en donde el sistema debe operar. La etapa de conceptualización consiste en dos actividades principales: revisión de requerimientos y análisis de requerimientos.

1.1 Revisión de requerimientos

La revisión de requerimientos consiste en identificar una imagen general del dominio del sistema y de la solución a ser desarrollada, mediante la entrevista al personal relevante de la municipalidad y revisión de la documentación disponible en el gobierno local o en las instituciones públicas que posee información. Al final de esta actividad se deben conocer: los usuarios principales que utilizarán el sistema, las funciones a ser desarrolladas, y los requerimientos no funcionales y restricciones.

1.2 Análisis de requerimientos

El análisis de requerimientos formaliza el conocimiento recolectado, sobre lo que el sistema debe hacer, en documentos semi-formales que sirven como el insumo al diseño del sistema. El análisis de requerimientos se enfoca en revisar y formalizar los requerimientos descubiertos, produciendo como salida un conjunto de especificaciones semi-formales.

2. Diseño

El diseño es la etapa en que el conocimiento, recolectado y formalizado durante la etapa de conceptualización, es convertida en la descripción de los componentes de software. La etapa de diseño se subdivide en: diseño de la base de datos, diseño funcional, y diseño de la arquitectura.

2.1 Diseño de la base datos

El diseño de datos es la fase en que se organizan los principales objetos de información, identificados durante la especificación de requerimientos, en un modelo conceptual de datos que sea comprensivo y coherente. El resultado del diseño de datos es un esquema conceptual, que muestra en una forma simple y legible el conocimiento disponible sobre los datos de la aplicación.

2.2 Diseño funcional

El diseño funcional es la actividad que transforma los requerimientos funcionales, identificados durante la especificación de requerimientos, en una o más vistas del sistema que incluyen la presentación de la información necesaria y los servicios de manipulación de datos.

2.3 Diseño de la arquitectura

El diseño de la arquitectura del sistema se concentra en la elección del equipo (hardware), red, y componentes de software que conformarán el sistema, para encontrar la mezcla de estos componentes que mejor cumplan con los requerimientos del sistema, y al mismo tiempo respetar las restricciones técnicas y económicas del proyecto.

3. Desarrollo

En la etapa de desarrollo, la municipalidad adquiere todos los elementos necesarios para iniciar la implementación del SIG. La etapa de desarrollo se divide en: adquisición de equipo y programas, adquisición de la base de datos, organización y capacitación, preparación de procedimientos operativos, y preparación de la instalación.

3.1 Adquisición de equipo y programas

El propósito de esta actividad es el adquirir los más efectivos equipos (hardware), programas (software), dispositivos de comunicación y soporte; al más ventajoso precio de mercado. Este proceso utiliza el diseño de la arquitectura del sistema, preparado con anterioridad, para preparar términos de referencia para su adquisición.

3.2 Adquisición de la base de datos

La adquisición de la base de datos, para un SIG, generalmente involucra la contratación de una o más compañías para adquirir datos digitales existentes, digitalizar mapas, o digitar datos literales (no gráficos). El proceso de adquisición podría involucrar un único contrato o podría ser dividido en varios contratos.

3.3 Organización y capacitación

Se debe crear una estructura organizacional que permita la operación del SIG. Esto requiere la definición del personal encargado de las tareas de: administración, soporte, operación y programación del sistema. La capacitación necesaria para el personal depende de la complejidad de las tareas a realizar. Por ejemplo, los encargados de la administración y soporte del sistema reciben el entrenamiento más intensivo.

3.4 Preparación de procedimientos operativos

El éxito de un SIG en una municipalidad depende de procedimientos de operación efectivos que sean cuidadosamente diseñados e incorporados en las actividades de la municipalidad. Estos procedimientos cubren la operación y administración del sistema, tanto como el mantenimiento, actualización, y administración de la base de datos.

3.5 Preparación de la instalación

Es necesario preparar un plan de instalación de los equipos del SIG y la red de comunicación. Esta actividad también incluye el seleccionar la ubicación óptima para los dispositivos individuales, asignación de un espacio adecuado para todos los componentes, construcción de las instalaciones necesarias, y la instalación de adecuadas fuentes de energía, controles ambientales, y líneas de comunicación.

4. Operación

En la etapa de operación se inicia la utilización del SIG adquirido y se evalúa la operación de los diferentes componentes del sistema. La etapa de operación se divide en las siguientes sub actividades: instalación del sistema, proyecto piloto (siempre es recomendable un piloto) , conversión de datos, desarrollo de aplicaciones, y conversión a operaciones automatizadas.

4.1 Instalación del sistema

Este paso incluye la entrega, instalación, y operación inicial del equipo del SIG y la configuración de los programas. Las diferentes actividades de esta etapa son guiadas por un plan de instalación basado en información extraída del diseño, términos de referencia, y el documento de contrato del sistema.

4.2 Proyecto piloto

Debido a la magnitud de un proyecto SIG, muchas municipalidades empiezan sus operaciones con un proyecto piloto. En general, los objetivos principales del proyecto piloto son: verificar la operabilidad y utilidad de la tecnología SIG, verificar los procedimientos para el desarrollo de bases de datos, construir un prototipo de la base de datos que ayude a identificar las estructuras requeridas, verificar los procedimientos para el desarrollo de las bases de datos, y proveer entrenamiento para personal de la organización.

4.3 Conversión de datos

La creación de la base de datos es el aspecto más costoso y que consume más tiempo en la implementación de un SIG. La base de datos SIG generalmente es desarrollada

a través de un esfuerzo conjunto entre personal de la municipalidad y la compañía contratada para realizar la digitalización de mapas.

4.4 Desarrollo de aplicaciones

El diseño de aplicaciones puede ser formal o informal, dependiendo de la complejidad de la aplicación. En los casos más sofisticados, la tarea de diseño de una aplicación específica es ejecutada, incluyendo un análisis detallado de requerimientos, diseño, programación, pruebas, depuración, y documentación. En los casos más simples, un operador entrenado en un lenguaje de macros prepara un programa con poca planificación y ningún proceso formal.

4.5 Conversión a operaciones automatizadas

En muchos casos, el SIG es desarrollado en fases sobre un largo periodo de tiempo. La conversión de las operaciones manuales actuales y las actividades de iniciación de la operación automatizada requerirá meses, sino años. Mientras el desarrollo de la base de datos se lleva a cabo, el mantenimiento manual de los datos y mapas existentes continúa. Conforme se completan los componentes de la base de datos, se realiza la transición a la operación y mantenimiento automatizados.

Considero que los pasos anteriores sirven para mostrar cual puede ser UNO CAMINO, no el único para la creación de un SIG.

Desde el punto de vista de usuarios del SIG hay que considerar lo siguiente:

Primer nivel de usuario: conocimiento básico de SIG. Usa las ventanas que dispone la herramienta con el fin de almacenar o actualizar la información básica del ciudadano.

Segundo nivel de usuario: aquel que tiene mayor conocimiento y puede hacer interpretación de la herramienta para obtener

Tercer nivel de usuario: el conoce la utilidad de la herramienta y es un diseñador y conceptualiza y agrega valor a la herramienta. Es la persona que parte de una base de datos y puede hacer correlaciones con otras bases y diseñar capas de información dependiendo de lo que la municipalidad necesita, si es la red del acueducto municipal o el diseño de los caminos rurales o vecinales, este profesional con base en la información básica las diseña y las pone al servicio del gobierno local.

Tampoco es que se debe tener una herramienta de última generación para obtener resultados, puede ser que una municipalidad a lo que puede aspirar es tener un mosaico de mapas que muestren los diversos usos de suelo, etc, por allí puede iniciar su labor hasta luego incorporar las herramientas informáticas

Pregunta 2 (MAPAS)

Cuáles considera usted que son los factores principales por los cuales los Gobiernos Locales no utilizan la generación de mapas temáticos para uso multiutilitario dentro de su gestión, y qué acciones recomienda tomar en cuenta para que el uso de esta herramienta se utilice en su máxima dimensión.

Tiene que ver con tres aspectos.

Primero: Porque no las posibilidades de su uso y el beneficio práctico relacionada con la toma de las decisiones orientadas a la planificación de todo (servicios, desarrollo urbano, gestión de cobro, etc) Esta situación puede solventarse con capacitación a los y las funcionarios/as en el uso de la herramienta SIG.

Segundo: Capacidad de la TI (tecnología informática) de la municipalidad y de conectividad (a la Internet y a la red interna) y contar con el programa para correr el SIG (ARC VIEW O ARC INFO) el cual en muchas municipalidades no lo tienen por lo tanto no pueden leer los mapas aunque se los trasladen de parte de las instituciones o empresas que los poseen.

Tercero: calidad de los mapas que dispone el país o el municipio (1:50000) (1:40000) (1:25000) (1:10000) (1:1000) los primeros dos son aptos para el tema de planes reguladores, pero el tercero, cuarto y quinto son los requeridos para hacer catastros de buena calidad y con mayor precisión.

Un factor que demanda el uso de mapas es los planes de ordenamiento territorial o de planes reguladores, aunque no es una garantía, porque en Costa Rica, hay muchas municipalidades con planes reguladores, pero se encuentran desactualizados debido a que no cuentan con personal para darle seguimiento ni el instrumental técnico ni la voluntad política para ello.

 

Pregunta 3 (TITULACION DE TIERRAS)

Para el establecimiento de un proceso exitoso de titulación de tierras por país es necesario apoyarse en una serie de plataformas primarias, dentro de las que podemos mencionar: inventario de tierras; caracterización de tierras; definición de usos de la tierra en función de su vocación y uso potencial. Qué líneas de políticas estatales cree que deben establecerse como premisas en este proceso de planificación de ordenamiento territorial.

En un resumen muy sencillo a continuación se indica el procedimiento para la titulación de tierras en el caso de Costa Rica, donde una tarea muy importante la cumple el Instituto de Desarrollo Agrario.

Cuando se habla de titulación de tierras, inmediatamente se piensa en terrenos sin inscribir o lo que normalmente se conoce como reservas nacionales. Estas áreas en un gran porcentaje se tramitan mediante procesos de informaciones posesorias, que consiste en demostrar el mejor derecho sobre una propiedad, luego de poseerlo por más de 10 años en forma quieta, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Hay otro porcentaje de estos terrenos que han sido tramitados por medio del IDA, mediante decretos o programas de titulación que administra esta institución como la encargada de normalizar estas áreas. El trámite previo al desarrollo de un decreto de titulación, da inicio una vez que se determine mediante estudio censal y mapeo de una zona, la existencia de un porcentaje considerable de propiedades que carecen de título de propiedad, lo que amerita la creación del programa.

 

Pregunta 4 (CATASTRO)

Cuáles deben ser las premisas a considerar en la vinculación de un sistema catastral y el establecimiento de una política de ordenamiento territorial, partiendo del principio que la ubicación y localización de las diferentes unidades fisiográficas se administren por la vocación y uso potencial del suelo.

Para establecer una política de uso de suelo por lo menos en el caso de Costa Rica, esta es una materia que fija el gobierno central por medios de su Ministerio de Agricultura y Ganadería. Participan otros ministerios como es el de Medio Ambiente y Energía con todo lo que tiene que ver con las áreas de conservación y el Instituto de Desarrollo Agrario, institución encargada de administrar el territorio nacional que no tenga dueño o no haya sido declarado ante el registro nacional.

Ahora bien por disposición de la Ley de Planificación Nacional (1967) son las municipalidades las responsables del elaborar los planes reguladores, cuyo objetivo si bien debiera ser de ordenamiento territorial, sin embargo, se circunscriben a ser una simple distribución primaria de uso de zonas o de suelos y de zonas en el cantón.

Los planes de ordenamiento territorial deben ser aprobados por el INVU una vez hayan sido sometidos a plebiscito por parte del gobierno municipal y este los haya aprobado.

"En la actualidad solo el 22% del territorio nacional dispone de estos instrumentos de control y desarrollo urbano, lo que equivale al 30 cantones con Plan Regulador. El 63% de los gobiernos Locales que representan el 88% del territorio nacional no cuentan con esta herramientas eficaces de ordenamiento territorial y desarrollo urbano". (Contraloría General de la República. pag 194, 2004)

Pregunta 5 (CONFLICTO DE TIERRAS)

Los conflictos de la tierra se agudizan, entre otras razones, por la inexistencia de un sistema catastral, inadecuado registro de la propiedad y jurisdicción agraria.

Qué elementos básicos estima deben preverse en el establecimiento de un sistema de registro de titulación de tierras que permita impulsar el ordenamiento del territorio y adecuado registro de la propiedad, tomando en cuenta la serie de conflictos de tierra que presentan los países centroamericanos.

Desde mi punto de vista, la inexistencia de un sistema catastral no agudiza los conflictos, es la falta de una política clara de registro de la propiedad lo que agudiza la situación. La carencia de una política unida a los intereses de los terratenientes o de acaparadores de tierras, si agudiza la situación. Es precisamente a estos "intereses" a quienes no les conviene la existencia de un catastro, este instrumento (cómo planteo en la pregunta el Sr. Cortés) es una buena herramienta, pero no la única que se requiere tener para solventar los conflictos de la propiedad.

Pregunta 6 (INCENTIVOS ECONOMICOS)

Cree usted que el inventario y registro de tierras en función de su vocación y uso potencial debe ir acompañado de una línea de política de incentivos económicos?. Sería interesante conocer sus razones.

En el caso de Costa Rica, en una época había la directriz para el Sistema de la Banca Nacional que no se prestaba a actividades económicas, en actividades diferentes a las establecidas por las instituciones para el uso de la tierra, en otras palabras si hay sembraba papas donde se había establecido que esa tierra era apta para caña, no se le otorgaba un crédito para financiar su actividad.

En el caso del impuesto sobre bienes inmuebles en Costa Rica, los parceleros o los adjudicatarios del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), durante los primeros cinco años de la adjudicación, no están sujetos al pago de este impuesto como un incentivo a la producción.

Ahora la pregunta a la pregunta,¿que tipo de incentivos económicos o dirigidos a fomentar qué ?, si es para que no paguen el impuesto predial no estoy de acuerdo y en eso coincido con el Sr. Diego Erba, todos deben pagar.

Ahora si el incentivo es de crédito con tasas bajas estoy de acuerdo, en lo que no estoy de acuerdo es que esos incentivos desminuyan o afecten los ingresos de las municipalidades.

Pero el incentivo puede ser que aquellos que pagan el impuesto, este monto se lo deducen del impuesto de la renta como sucede en Estados Unidos y Canadá, ese puede ser un buen incentivo, no sólo para el área productiva, sino para todos los dueños de propiedades.